国土空间“三区三线”划定方法

  “三区三线”是指：城镇空间、农业空间、生态空间3种类型空间所对应的区域，以及分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线条控制线。其中“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控。它是国土空间用途管制的重要内容，也是国土空间用途管制的核心框架。

  “三区”内部统筹要素分类，是功能分区和用途分类的基础；“三线”是“三区”内部最核心的刚性要求。空间关系上，“三区”各自包含“三线”。生态空间，包括生态保护红线范围和一般生态空间；农业空间，包括永久基本农田和一般农业空间；城镇空间，包括城镇开发边界内和边界外部分城镇空间。

  生态空间是结合主体功能区定位，统筹协调林草生态、水系功能、水源地保护、河湖岸线划定等目标的空间。在实践过程中，可结合实际具体将生态空间划分为不一样保护区，如自然保护区、森林公园、风景名胜区、生物多样性维护区、水源涵养区、水土保持区、湖泊水库湿地等，以及其他生态环境敏感、脆弱区域。

  农业空间可划分为农业生产空间、农业生活空间两大类型。按照经济发展、自然地理、文化传统等因素和区域实际再细分为种植业生产空间、林果业生产空间以及居住空间、生活服务空间等。在划定过程中应协调好农业生产与乡村生活的关系，明确乡村生产、生活、服务的空间功能定位。统筹乡村生活空间建设，衔接农村土地综合整治、美丽乡村建设、新型社区建设、传统村落保护等重点项目，落实乡村振兴及现代化建设的政策措施，提出实施乡村振兴的空间战略与推进路径。合理的安排产业振兴的空间格局，从耕地质量建设、永久基本农田保护、农业生产“两区划定”、特色产业示范区建设着手，对农业生产空间加强分类指导，落实农业生产空间优化提升的具体举措。

  城镇空间是指以城镇居民生活以及进行城镇建设作为基本功能的区域。城镇空间在产业高质量发展上主要以工业和服务业为核心，具有高人口聚集度、高土地开发强度的特点。在划定城镇空间时，应在分析土地利用现状的基础上，考虑未来一段时期的社会经济发展对土地的需求，将现状以及规划期内计划新增的城市、建制镇、采矿用地及风景名胜设施用地等，同时为满足规划弹性需求，将预留的近期可能发展为城镇用地的土地也划入城镇空间。

  “三线”属于国土空间的边界管控，对国土空间提出强制性约束要求。生态保护红线是以重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区为重点而划定的实施强制性保护的空间边界。

  基本农田保护红线是对基本农田进行特殊保护和管理的管制边界。城镇开发边界是城镇建设与第二、三产业高质量发展空间的管制边界，允许城镇建设用地的最大边界。“三线”的划定协调坚持生态优先的总原则。在规划冲突或模棱两可的时候，优先划定生态红线和基本农田保护红线，在此基础上，划定城市开发边界，从而使得区域的自然资源始终处于安全的保护框架内。

  “三线”是“三区”划定的基础，也是从源头上保护生态空间和农业空间、限制城镇空间的重要手段。2014年以来，在深入推动空间规划试点的基础上，国家积极开展“三线”划定试点，率先强化对重要生态功能区、重要生态敏感区、永久基本农田等空间的保护，取得了阶段性成果。目前，全国已经初步形成了“三线”划定的有关技术流程成果，部分省域出台了相关的管理办法。在当前的“三线”划定成果上，随着发展需求的改变，“三线”的内涵和标准也将不断做出调整。至于“三区三线”划定能不能够实现国土空间用途管制的预期目标，还有待理论和实践的不断探索。从历史上看，城镇开发边界的划定早已有之。城乡规划从“一书三证”到“三区（禁止建设区、限制建设区、适宜建设区）四线（蓝线、绿线、黄线、紫线）”；国土资源部门划定的“三界四区”，“三界”主要指规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”主要指允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区，都是为了管制城市开发边界，防止城市无限蔓延，保护生态环境及基本农田，但在实践中的控制作用极为有限，尚待不断地探索完善。

  在一般意义上，“三区三线”的划定以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，明确“三线”的规模、布局和管理，突出底线约束，划定“三区”，其主要技术步骤如下：

  第一，在资源环境承载力评价、国土开发适宜性评价、生态敏感性评价、建设用地适宜性评价等基础评价的基础上，运用ArcGIS平台对各项结果进行叠加，以评价结果的叠加作为“三区”划定的基础，经过评价能够获得定量化的“三区”划分图。

  第二，将“三区”规划图与现行的土地分类类型相对应，将基底图上的分类用地转化为对应的“三区”类型，得到一张基于规划图的定型化的“三区”划分图。

  第三，将基于ArcGIS的定量化的“三区”划分图、基于规划图的定性化的“三区”划分图和“三线图”综合叠加，得到“三区三线”划定结果。

  综合叠加判定有两个步骤。首先，定量化的“三区”划分图与“三线”图相叠加，明确国土空间刚性控制区域。以定量化“三区”图为基础，永久基本农田内的用地均为农业空间；位于国家自然保护区核心区内的永久基本农田能调整为生态空间；生态红线内的用地均为生态空间；城镇开发边界内的用地一般为城镇空间，城镇开发边界内的生态红线用地为生态空间；城镇开发边界内的永久基本农田为农业空间。然后，叠加结果再与定性化的“三区”划分图相叠加，在尊重土地利用现状和发展需求的基础上明确“三区三线”。例如，倘若第一步的叠加结果与定性化“三区”图中空间用地类型相矛盾，则以定性化“三区”图上的空间类型为准。

  （据吕冬敏，2018）“三区”作为“三线”动态调整的制度设计，应提出管控措施，允许“三线”在相应的“三区”内进行动态的调整。在功能不降低、面积不减少、性质不改变的原则下，达到一定的条件、满足一定的程序时，允许生态红线在生态空间内进行一定的调整；在规模不增加的原则下，达到一定的条件、满足一定的程序时，允许城镇开发边界在城镇空间内进行一定的调整。在功能不降低、面积不减少的原则下，达到一定的条件、满足一定的程序时，允许永久基本农田在农业空间内进行一定的调整（吕冬敏，2018）。

  此外，不同层级的“三区三线”规划之间采取自上而下和自下而上相结合的方式，上级向市县下达的管控指标和要求，基本农田指标、生态保护红线指标、规划建设用地指标，市县区考虑地方资源环境承载能力和发展需求，分解落实指标要求并交由上级审核，按照严保护、宁多勿少的原则科学划定生态空间，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间（王颖等，2018）。

  本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；