以科学思想绘就国家区域发展蓝图

  “《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）的编制过程中，科学思想和科学研究对其产生了重要的支撑作用。《全国主体功能区规划》的研制和实施，是践行科学发展观的重要举措。该规划在发展理念、指导思想、开发原则，以及规划内容、奋斗目标、配套政策等诸方面，都有了本质上的提升。”樊杰说。

  樊杰是中科院地理科学与资源研究所研究员、中科院可持续发展研究中心主任。而他的另一个身份是全国主体功能区规划科技支撑研究组首席科学家，负责全面主持中科院参与的《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）编制工作。

  在日前接受《科学时报》记者正常采访时，他对中科院参与编制《规划》的过程，以及《规划》的科学背景和意义进行了详细介绍。

  今年6月12日，国务院总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《规划》。

  会议指出，根据不一样的区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展的潜在能力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不一样的区域主体功能，并据此明确开发方向和政策，推进形成主体功能区，是党中央、国务院作出的重要战略部署，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措。

  会议审议通过的《规划》，在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展趋势和开发原则。

  “十一五”规划编制前，整体的国土管治模式将我国分为了东部、中部、西部和东北部四大板块，并根据各板块特点与经济基础，逐步完善形成了“深入推动西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展”的区域协调发展战略。

  这一发展战略的实施，对我国各个区域特别是西部欠发达地区的发展，起到了推动作用；但其局限性也相当明显，即四大板块面积均明显过大，板块内部各个地方的真实的情况不同，政策的针对性不强。

  而与之相伴的，是当时“GDP至上”的错误思想在地方各级政府中持续蔓延，无论是东部沿海发达地区还是中西部欠发达地区，都没有摆脱以资源环境为代价换取经济稳步的增长的方式。

  我国东部沿海的许多地区经过长期快速地增长后，经济结构转型已成为迫切要求，但当时追求GDP增速的势头依然不减；而有些生态脆弱地区，则看到了区域经济水平差异过大的现象，迫切想要发展经济，寄希望于大规模开发资源、大量引进工业项目来带动经济，从而对原本脆弱的生态环境能够造成进一步破坏，形成了中国国土空间的无序开发状态。

  着眼于长远，快速的提升的中国经济也急需一个整体规划为未来区域发展模式指明方向。

  数十年后，我国城镇化率将达到65%～70%，大量的新兴百万人口大城市将会纷纷涌现。应该将这些城市设在何处，也引发了人们的思考。

  因此，为弥补“四大板块”式的国土管治模式的缺点、制约地方政府片面追求GDP的非理性政绩观，制定一个科学、合理的新的整体规划为未来数十年内中国各区域发展趋势提供指引，成为当时中央决策部门所关注的焦点，并由此最终催生了《规划》的编制与出台。

  樊杰认为，《规划》选在“十二五”规划编制期通过，意味着《规划》在“十二五”期间即将发挥及其重要的作用，同时也表明我国政府有按照《规划》要求继续推动未来各区域发展的决心。《规划》将对未来各区域的发展思路起到提纲挈领的指导作用。

  由于要求既能促进当前已有问题的合理解决，又能够为未来全国各区域勾画出发展蓝图，中央政府对于新规划编制工作的科学性提出了很高的要求。

  中国科学院是我国最高科研机构，一直在完成国家重点项目、解决国家发展面临的重大问题等方面发挥着重要的科技支撑作用。因此，在“十一五”规划前期研究中，国家发改委将探索编制新规划的咨询任务委托给了中科院。

  委托引起了中科院的格外的重视，中科院办公厅立即将该项任务转交给院士工作局，将其列为院士咨询项目，并成立了由孙鸿烈、郑度和陆大道三位院士牵头，樊杰具体组织操作的研究小组负责此事。在与国家发改委沟通后，咨询项目被命名为“全国功能区的划分及其发展的支撑条件”，项目组立即着手进行有关科学研究。

  研究过程中，首先遇到的难题是确立功能区类型。樊杰指出，功能区设置不仅要满足中国经济发展需要，有利于提升我国参与经济全球化的竞争能力；还要兼顾国家整体国土安全，实现发展的可持续性；同时更需要满足改善民生的要求，符合以人为本的发展原则。

  经过反复的研究和论证，咨询项目组将我国未来区域发展类型分为5个主要类型。

  首先是都市经济区。此类区域以都市区域的形态出现，未来将在中国经济发展中起到引领带动作用，引导中国走向世界，以长三角等大都市经济区为代表。

  第二类是人口产业集聚区。该类区域通过进一步集聚人口，加快城市化和工业化，在未来中国发展过程中也将起到重要的支撑作用，以城市群形态为主。

  第三类是生态保育区。其显著的生态特性要求国家予以国土整治和保护，以及人类尽可能少的干扰。

  第四类是农业综合开发区。明确此类地区农业开发的主要利用性质，借以保障我国的粮食安全。

  第五类是能源矿产资源富集区。对该类地区做到合理的开发和保护，将对保障我国资源安全发挥重要作用。

  这种分类方式大多数表现了两方面考虑，樊杰介绍，一种原因是在经济发展角度，都市经济区通过全力发展现代制造业、现代服务业等先进产业形式，提升中国参与世界竞争的能力，引领中国未来经济发展；同时，一些传统工业可以被提升改造，或者转移到人口产业集聚区，为中国经济发展提供支撑。这两类区域在我国实现工业化和城镇化进程中发挥核心作用。

  另一方面，从生态安全、粮食安全以及能源和矿产资源安全等3个角度，功能区分类体系中后3种类型侧重了保障国土安全的思路，强调了可持续发展的概念。

  该报告得到中央政府的重视和认可。中央在关于“十一五”规划的建议中，正式采用了主体功能区的概念，将以上5种类型区合并为优化开发区、重点开发区和限制开发区3种类型，并将国家明令禁止开发的国家自然保护区、国家风景名胜区等区域命名为禁止开发区，作为单独的一种类型列入。

  樊杰指出，修改后的命名体系，参考了国外地域空间规划的命名思路和理念，更侧重政府对地域空间开发管制的角度。4类功能区的划分，其实就是4类开发与管制方式，其内涵与中科院提出的5种功能区分类体系是一致的。

  不过，在“十一五”规划中，起初并没有把农业综合开发区和能源矿产资源富集区划分为限制开发区，但国家审议通过的《规划》中，农业开发区域又被列入了限制开发地区，樊杰预计，最终公布的版本中，能源矿产资源开发利用问题也会纳入到主体功能区规划之中。

  “主体功能区类型经过几轮磨合，最终同我们咨询报告划分的类型趋于一致。这表明从开始策划，直至中国近期可见的发展时间段里，中科院对于功能区分类的把握是比较准确的，这同时也从一个侧面验证了中科院分类体系的科学性。”樊杰说。

  回顾中科院参与《规划》编制工作的过程，大概能分为3个编制阶段、5块工作内容。

  前期院士咨询项目的顺利实施，为《规划》的编制工作打下坚实基础，是整个项目工程的第一阶段。

  在编制“十一五”规划的时候，国家发改委紧急委托樊杰在前期院士咨询项目的基础上，先期研制限制开发区的方案。樊杰率项目组根据已有的工作基础，划定了22片区域作为全国限制开发区，被国家“十一五”规划纲要直接采用。这是《规划》编制工作的第二阶段。

  根据工作方案，《规划》分为国家级和省级两个层面。在部署国家级规划的同时，启动了8个不一样的省进行试点，与国家规划的编制工作互动，互相修正方法、技术路线等。

  在规划编制之前，樊杰敏锐注意到，国家级规划与省级规划互动虽然会促进规划编制的合理性，但由于参与各方对规划存在理解上的差别，最终结果有极大几率会出现混乱。

  因此，樊杰建议，应该为国家级和省级的主体功能区规划编写一个专门的作业规程，对技术路线、阈值选取等进行规定。这一建议得到了及时采纳，来保证了规划编制工作的顺利进行。

  首先是构建国土空间评价指标并编制规划草案，该部分工作由樊杰作为首席科学家，带领许多研究单位共同参与完成。

  第二块是每个区域的功能定位、管制原则和发展目标、重点任务等，这部分内容由国家发改委负责起草。

  第四块包括规划实施后的评估、监测，以及方案调整建议工作，这部分内容按计划也将由中科院等单位负责。

  最后一块，是对省级主体功能区规划进行技术指导及规划方案的衔接。按照最初设想，国家负责编制国家层面的规划，各省则在国家指导下，按照作业规程编制各自主体功能区规划，与国家规划结合在一起，最终形成完备的《规划》。

  从“十一五”规划中的限制开发区方案，到刚刚出台的《规划》，中科院专家们提供的科学方案大多被采纳。

  对此，樊杰表示：“科学研究方案被政府决策部门采纳的事实表明，近年来国家在政策的制定过程中，对科学的重视已达到了很高的高度。”

  《规划》在对功能区类型进行分类后，构建合理的指标体系对各区域进行评价，确定各区域所属功能区类型，成为《规划》接下来最核心也最为困难的工作。

  国家在指导意见中明确要求，指标体系应能兼顾资源承载能力、发展现状以及未来开发潜力等几方面内容。

  一般来说，这种《规划》所涉内容广泛，表征自然本底和开发现状及未来潜力的要素繁多，区域间特点更是千差万别，因此评价指标体系将非常复杂。

  但是，出于容易为民众所理解的角度考虑，国家希望评价指标体系能够尽量简单，表达上也要通俗易懂。

  经过半年多时间的研究，樊杰领导的项目组最终建立了一个形式简单，实则内涵丰富的适用于主体功能区的评价指标体系。

  10个大指标中，首先是资源环境类指标，共有6个，包括用地条件、水文条件、生态重要性、生态脆弱性、自然灾害的危险程度以及环境容量等。资源环境类指标在整个指标体系中占据过半份额，充分表明《规划》对自然规律给予了很高的重视。

  其次是社会经济类指标，共有3个，第一个是人口和城镇化、人口的集聚和分布，这非常重要的一项指标；第二个是经济发展水平；第三个是区位优势度，可以反映战略区位条件。

  第三类指标仅包含一个，即国家政策导向因素。该指标不进行量化处理，而是在全流程分析评价中，渗透到所有的环节，通过影响其他各类指标、划分阈值、边界确定等，对评价结果产生影响。

  “该指标体系的一个突出特点，是有一个指标会影响其他指标，这在以前进行区划的研究工作中是少见的，但对于这次主体功能区方案的编制工作来说，又是很重要的。”樊杰说。

  他举例说，比如东部地区自然条件很好，而西部则相对较差，但考虑到国家推行的西部大开发政策影响，在可调控的尺度内，很可能会对西部重点开发区域的选择放宽标准。而在东部某些地区，尽管条件尚可，但为了能够更好的保证其必要的区域人居环境，有限的绿色空间也应该实行相对严格的保护。

  据了解，在整个指标体系和区划技术流程中，各省可依据自己情况，对子指标体系和若干技术环节做调整，这在某种程度上预示着主体功能区划分的作业规程实际上给各省留出了自身调整和完善的空间。

  例如，对山西省来说，晋煤外运是地方经济的主要发展方式，其外运煤炭的主要通道和联系方向，在其区位优势度的确定中都很重要，因此其交通优势度不能仅取决于到北京等大城市的通达程度，而应由到郑州、石家庄、北京等方向上的交通通达性共同决定。山西即可借此刻画符合其自身特点的区位优势度指标。

  国务院常务会议指出，编制实施全国主体功能区规划，要努力实现空间开发格局清晰、空间结构优化、空间利用效率提高、基本公共服务差距缩小、可持续发展能力增强的目标。

  樊杰介绍，“空间”是一个地理学概念。地球整体上具有空间结构，人类的生产、生活与自然生态环境之间，有着一定的空间结构比例。《规划》中最核心的“主体功能”概念即与空间结构息息相关。

  从地理学的角度看，如果仅考虑没有人类活动的地球表层生态系统，每个地块都有其自然生态本底属性。

  当人类出现并成为地球的主宰后，其生产生活活动需要一定的地域空间进行落实，自然地块由此被人为地赋予了功能性，如对旅游活动的需求，催生了对旅游地的需求；对钢铁的需求，催生了对钢铁生产适宜地的需求等。

  地块功能的概念既来自于人类的需求，也取决于自然本底的属性。由于人类需求在一直在变化，对地块功能的需求也在不断变化。

  樊杰指出，当前我们所提倡的和谐发展，即要求人们在区域的自然本底功能与人类需求功能间找到合理的匹配方向，以实现在发展过程中，既满足自然ECO的持续性，同时又能够完全满足人类合理的生产生活需求，这才是对于一个地块应该赋予的功能特征。

  他认为，在制定《规划》的过程中，地理学的最重要贡献即提出了地域分异与空间结构的理论，为我们找出合理的地域分异规律和空间结构规律提供了依据。

  功能区类型的设立综合考虑了经济、竞争力、生态安全性、农业和资源保障等国家发展全局的诸多方面。

  建立评价指标体系的过程，则兼顾了自然、社会、经济等各个维度，甚至对中央与地方政府间的博弈也加以考虑，为地方政府留出空间，以保证《规划》的落地实施。

  “每一个评价指标的确定、算法及对全国国土空间的评价都是一个课题，包括了自然地理、生态、灾害、环境、经济地理、城市地理、交通地理、遥感与GIS（地理信息系统）等许多学科的理论、技术与方法。”樊杰说。

  他进一步指出，支撑《规划》编制工作，是国家交给科学家们的一项重大任务，而在达成目标的过程中，通过不断解决遇到的科学和技术问题，相关学科也得以进步。

  国家发改委提出要求，希望科学家能从理论上阐释规划方案的合理性和科学性。因此樊杰一直强调，达成目标并不是唯一目的，从工作中发现科学性，对科学基础进行研究同样非常重要。

  《规划》目前刚刚通过，紧随其后的动态监测与评估工作即将展开，各个相关学科领域将继续发挥作用。

  国家级层面的《规划》编制过程中，北京的地理、生态、地质等资源环境科学领域的学者成为科技支撑的主体力量，工作中提出的包括资源环境承载能力、环境容量等的科学算法、人文和自然要素的融合、多因素区划界限的确定等一系列具体问题，都是学科要解决的关键科学问题，将对研究工作产生很大的推动作用。而全国省级主体功能区规划的编制，将成为中科院和全国各高校地理学者大规模、整体性面向国民经济发展需求开展研究工作的一个重要领域。《规划》有力地带动了科学基础研究与学科进步。

  “制订规划是一项要一直调整、逐渐完备的工作。”樊杰表示，“《规划》的制定工作推动了相关学科的发展，反过来，科学进步又会促进《规划》的逐渐完备，形成良性循环。”

  据了解，目前已完成的《规划》并没有覆盖全国。4类功能区中，限制开发区和禁止开发区由国家统一规划，而重点开发区和优化开发区则仅确定了位置，并没有圈定范围。具体范围将由各个省在制定本省规划时再行确定。

  在4种主体功能区类型中，限制开发区一直是争议最大的一种类型。许多人认为，限制开发将会导致发展停滞，因此各地区应极力避免被划为限制开发区。但樊杰在向各省下发征求意见方案的时候，却得到了截然不同的反馈。

  “我们本以为各省会对被划为限制开发区产生抵触情绪，但真实的情况却是很多省都主动要求增加限制开发区。”樊杰认为，此现状反映出地方政府执政理念开始发生转变。

  他指出：“一个地区的发展要尊重自然规律，更要尊重社会经济规律。理智的人会在不利于发展经济的地区争取国家更大的支持，这成为许多地区富民的可行之道。”

  进入新世纪后，经济的快速地发展大幅度的提高了我国财力，国家开始对某些欠发达地区加大扶持力度。樊杰认为，财政转移支付等扶持政策，对于欠发达地区的发展是一个有效途径。

  他同时指出，《规划》并非对限制开发区经济发展进行制约，而是引导其发展符合区域可持续发展要求的产业，比如在生态保育区发展生态旅游业、现代农业、可再次生产的能源、生物资源开发利用等，只要不影响生态保护主体功能，国家会在同等条件下优先大力支持。

  此外，限制开发区并非全盘限制，在限制开发区内往往会存在适宜开发的较小区域，地区政府仍旧能在这些较小区域内发展经济。

  由于《规划》对许多地区继续发展传统产业提出制约，许多人担心我国的城镇化进程会因此受一定的影响。樊杰认为，主体功能区规划不仅不会拖慢我国的城市化进程，反而会促进我国城镇化向更科学、更合理的方向发展。

  他介绍，城市群是世界上公认的应对经济全球化的重要发展模式。在《规划》中，优化开发区与重点开发区两种功能区类型均强调了城市群发展模式，并将这种重要的区域类型在国家层面上进行了推介，引导我国城镇化朝更适应全球化的方向发展。

  省级规划则除了城市群之外，要引导其走差异化的城镇发展模式。省级行政区域里，不但要有具重大影响力的核心城市，更要在边远地区培育中小城镇发展。这种差异化的城镇化发展模式，是我国未来城镇体系建设的合理方式。

  “在城镇化进程中，以人为本、尊重自然、加快进程与提高国际竞争力应该是几个同等重要的目标。《规划》恰恰为这种健康的发展模式提供了重要的导向作用。”樊杰说。

  对于争议最大的限制开发区，采取积极政策引导人口的合理迁移，也被列为《规划》的重要内容。对未来的区域政策设计，将着眼于通过教育培训、搭建平台等手段，加强培育该类地区居民的迁移能力。

  在此方面，樊杰认为我们大家可以对某些大型工程提出招工岗位数量和招工地区的定向要求，以带动人口转移。目前我国民族地区的工程和项目建设即对促进当地居民就业提出了硬性要求，这一举措有效地促进了当地居民的就业转移和集聚。

  在《规划》的实施过程中，硬件条件相对滞后、软件条件有待完善是不容忽视的一个问题。

  以监测环境容量为例，美国在主要排污点，如每个烟囱、排水口都设有监测装置，而我国在这方面相对薄弱，一般一个县只有一个观测点，用一个点状数据反映全县面状的环境容量肯定会存在一定偏差。

  对此，樊杰建议，一方面需要加大资产金额的投入力度，加强硬件环境建设；另一方面则可以注重加强遥感反演监测等新技术、新手段的应用。

  “随着经济的快速地增长，我国的科学技术水平近年来也得到了显著提高。”樊杰表示，“新技术应用将成为《规划》实施效果监测与评估的重要保障。”

  他指出，《规划》的动态监测评估将是一项复杂的系统工程，对数据监测与分析的要求都很高，遥感、数据库管理等许多相关学科将会发挥及其重要的作用，并由此得到进一步发展。

  眼下，《规划》虽然刚刚批准，但其理念已经渗透到各级政府、各个部门的执政理念中，包括政绩考核体系改革等许多内容早已渗透到了中国的方方面面。

  “最高级的规划应能成为人类的行为准则。《规划》虽然出台时间较晚，但在研制过程中，其理念已经在人们思想深处得到渗透，将对人们的行为产生重大影响。”樊杰说。

  在与许多海外学者的交流中，樊杰阐释的主体功能区理念和研制过程也得到普遍承认，国外研究可持续发展的学者普遍给予很高的评价。日本、韩国多次邀请樊杰就该主题前去作报告，就连我国台湾地区的专家在了解到规划的具体研制过程后，也表示内地在区域发展理念和规划方式上已经走到了世界前列。他们还特别编制了一本用于投资指南的咨询报告，用以指导台商在中国主体功能区划实施后的投资策略。

  在咨询报告中，台湾学者指出，限制开发区实际上并非是真正的限制。通过扶持一些风电等环境友好型的产业，将更加有助于这些地区实现长远与可持续的发展。

  樊杰指出，这表明他们对于主体功能区的内涵、方法等方面的理解程度均达到了较高水准，甚至超过了内地的许多官员与学者。逐步加强宣传、引导更多的人理解主体功能区规划的内涵，将是保证《规划》未来实施成效的重要手段之一。