空间结构视阈下民族地区治理的“在场”与“脱域”

  中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是国家的基本政治制度之一，5大自治区、30个自治州、120个自治县（旗），共155个民族自治地方占到国土面积的64%。因此，民族事务治理是国家治理的重要内容。推动各民族共同团结进步、共同繁荣发展，事关国家统一稳定，事关中华民族伟大复兴。在中国的百年奋斗历程中，民族工作取得了举世瞩目的巨大成就。在新的历史时期，民族事务呈现出一些特点：“民族地区发展迈上新台阶，但发展不平衡不充分问题仍然相对突出；各民族人口大流动大融合趋势不断增强，如何顺应形势构建互嵌式社会结构仍需加强探索；中华民族共同体的思想基础不断巩固，但局部地区形势依然严峻，国际势力干扰破坏我国民族团结的风险不容小觑”等。

  习指出：“必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位；必须把推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗作为新时代党的民族工作的重要任务；必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线”。可见民族地区治理的时空外延已扩展至党执政兴国、民族复兴、全面现代化的“大政治”“大格局”中，是新时期民族工作物质文明建设与精神文明建设的有机统一。所谓“民族地区”，是根据宪法原则基于民族和地域差异建构的治理空间，它由复杂的多维复合空间嵌套而成。民族地区不仅仅是简单化的地理界限标识，其自然要素和社会连接已然超越区域时空界限。特别是民族地区与陆地边疆地区的高度叠加赋予民族地区更加丰富的治理内涵和空间外延，形成了涵盖地理区位、政治、经济、文化、自然生态等要素的多元迥异且复杂的治理空间。推进民族地区治理的现代化，既需要结合历时性、共时性的时间维度，更要将行动、制度纳入特定空间维度之下审视。英国学者安东尼·吉登斯在分析现代性动力机制生成原因时提出的时空“分离”（虚化）以及“在场”“脱域”等空间理论为理解民族地区的治理提供了空间分析思路。民族地区空间结构的多维复杂性，决定了其治理不仅要考虑特殊的 “在场”（地域）性因素，更需要关注现代性特别是社会转型及国家治理体系和治理能力现代化背景下的“脱域”因素。空间的视角维度突破了传统、封闭、固化的以地域性为中心进行单向叙事的思维藩篱，进而以现代性、流动性及关联性的思维，在物态空间和政治行政空间叠加而成的治理空间场域中，对碎片化、非均等分布的 “在场”和 “脱域”要素依据不同维度重新组合，将制度优势转化为治理效能，并实现民族地区高质量发展与铸牢中华民族共同体意识的内在统一。

  任何治理都在一定的空间内展开。人类生存的地球、自然空间被地理、生态、国家、行政区划以及经济、文化、民族、宗教等维度划分和切割成不同空间。物态空间首先是作为一种 “事实”而客观存在，治理空间则以物态空间为基础，但又赋予物态空间以某种 “意义”。在 “治理”的视阈中，无论是全球治理，还是国家治理、区域治理、社区治理，都需要把碎片化的空间要素以 “在场”和 “脱域”的方式依据不同维度重新组合连接起来，从整体、流动的 “时—空”联系和分离中把握治理要素的分配与组合。

  “空间”是一个物理学概念。在社会科学研究中，空间通常被看作 “不仅是一个物质性的存在，还是一种文化、政治、心理的多义现象”，“空间的构造、体验以及形成空间概念的方式极大地塑造了个人生活和社会关系”。早期社会思想家马克思、涂尔干等在各自社会理论阐释中虽未有专门性的对空间的论述，但已注意到空间对人类社会关系、权力与社会结构的影响。马克思探讨了以机器大生产为代表的资本主义工业文明兴起对生产关系和社会空间带来的变革，认为资本主义文明的现代性 “实际上是有强制性空间扩张趋势的资本主义的同义语，资本主义兴起和发展的过程实际上也就是其占有空间、重组空间的过程”。第二次世界大战后对于空间的认知在西方经典社会学研究中极大地丰富了其内涵，并形成跨学科、跨领域的研究转向。物理学空间概念开始与人类社会生存的社会生产、社会关系、政治权力关系以及人类群居形成的城市空间结合，形成复杂的 “社会空间”概念。福柯将空间与社会权力的属性结合起来加以考察；齐美尔的 《空间的社会学》赋予空间以社会学内涵，是 “社会学视野下最早专门探讨空间议题的文献”；芝加哥社会学派在空间思维下对具体的 “城市空间”进行社会学阐释，等等。著名的“空间生产”理论者亨利·列斐伏尔“将空间分析与符号学、身体理论以及日常生活结合在一起，开启了社会批判理论的新方向———空间转向或者地理学转向，即把空间维度带回社会批判理论，从空间视角重新审视社会”。

  20世纪90年代中后期，安东尼·吉登斯、皮埃尔·布迪厄等社会学大师从现代性背景知识框架下阐释空间与社会的交互关系，这成为空间理论阐释的路径之一。其中吉登斯 “时空分离” 下的 “脱域”理论备受学界关注。吉登斯在 《现代性的后果》一书中论述现代性带来的 “安全” “危险”“信任”和 “风险”等问题前，首先分析了现代性生成的动力机制。他将 “时—空”分离与重构看作现代性的动力机制，即现代性产生于 “时间的虚化”以及在此基础上的 “空间的虚化”。他说：“在前现代社会，空间和地点总是一致的，因为对大多数人来说，在大多数情况下，社会生活的空间维度都是受 ‘在场’ （presence）的支配，即地域性活动的支配。现代性的降临，通过对 ‘缺场’（absence）的各种其他要素的孕育，日益把空间从地点分离了出来，从位置上看，远离了任何给定的面对面的互动情势。”同时，吉登斯认为时—空分离为脱域 （dis-embeding）创造了条件，脱域是指 “社会关系从彼此互动的地域性关联中，从通过对不确定实践的无限穿越而被重构的关联中 ‘脱离出来’”，它有两种机制类型内在地包含于现代社会制度的发展之中，象征标志 （symbolictokens）和专家系统 （expert system）。 “时间从空间中的脱域是时—空延伸的条件，而且它们也促进了这种脱域”，现代性的动力机制因此得以产生，时空的分离与形式上的重新组合，“通过影响个体和团体行动的知识的不断输入，来对社会关系进行反思性定序与再定序”。

  在国内相关研究中，空间概念在治理的视角下较多地应用于 “城市空间”“当代中国空间结构化”“生产关系空间构型”等议题。而在国家治理领域，“空间”概念被广泛运用，近些年在边疆研究中也成为 “热词”。比如有研究者把陆地边疆划分为物理与资源空间、历史主体建构与延续空间以及文化延续和现实拓展三个空间；袁剑基于历史空间中的整体性与关联性，试图用 “边疆思想史”构建边疆区域整体性叙事的框架，作为非区域层面的空间结构思想叙述 ；金晓哲等在既有的政治边疆、文化边疆和拓居边疆划分基础之上，基于空间维度再次进行内涵拓展，构建人文地理学的边疆研究框架；何修良、刘海龙以 “边疆治理的空间思维”分析 “一带一路”背景下的边疆治理，提出 “复合型的 ‘空间主义’”。在上述空间性质、空间类型界定的研究之外，有学者用德勒兹 “空间层化”概念去探讨国家权力在边疆地区的延伸和边疆社会秩序的重塑———将 “平滑空间”纳入国家秩序化、规则化的 “纹理空间”，揭示边疆治理的逻辑与机理。

  但是在民族地区治理研究方面，鲜有基于 “空间”维度的研究。当前我国民族地区的治理是在现代化特别是国家治理体系和治理能力现代化背景下展开的，吉登斯时空分离与脱域理论在全面认识民族地区这个特殊治理空间方面给我们提供启示。在理论工具的使用边界方面需要注意两个问题：第一，民族地区是我国多民族国家在历史过程中各民族交往交流中客观形成并在中华人民共和国成立后为实现其更好地发展而人为建构的治理空间，“脱域”理论能够阐释国家建构的治理空间与民族地区地理空间之间的关系。由此看来，民族地区的治理既需要关注地域 （在场）的特殊性，更要关注脱域性及双方的互动。换言之，民族地区属于地方性治理，与国家治理是部分与整体的关系，国家治理的行动价值、逻辑决定了民族地区治理的性质。正如吉登斯所言： “建构场所不单是在场发生的东西，场所 ‘可见形式’掩藏着那些远距离关系，而正是这些关系决定着场所的性质”。第二，在治理空间视角下，民族地区是一个由政治 （行政）、经济、文化、社会、生态、边疆等领域空间嵌套而成的多维复合治理空间。各领域空间内有相应的 “在场”与 “脱域”性治理要素，治理效能的提升始终离不开这些要素的接洽与整合。当代我国民族地区的治理是去封闭、去传统而走向现代化的一个历史过程，脱域的两种机制内嵌在时空转换与组合引致社会变迁过程的各项制度之中。本研究重点从 “脱域”性形成的维度进行治理要素的分析。

  自然的物理空间具有客观实在性。马克思认为，人类诞生以后，在利用自然和改造自然的过程中创造性地生产出 “人化自然”———人类社会，“人类的实践活动从根本上导致了人与自然关系从同一走向异化与分裂，并将整个自然界划分为 ‘自在自然’和 ‘人化自然’”。随着人类社会的发展，通过对赖以生存的自然物理空间改造，赋予自然空间某种特殊的意义，原有的自然空间逐渐成为一个复杂多维空间嵌套而成的空间综合体。

  费孝通在《中华民族多元一体格局》一文中指出：“任何民族的生息繁殖都有其具体的生存空间”。物理空间是政治空间和治理空间形成的基础，同时也是 “脱域”性得以产生的前提。自然物理空间同样形塑着生活于其中的群体文化。美国学者拉铁摩尔经过研究认为，中国境内的各族裔 “起源于同一个上古时期，只是因各地自然资源的不同，在文化表现上存在若干差异”。从国家治理的历史过程进行考察，国家产生以后，其疆域空间内的治理是以中央京畿为中心依据地理的远近和文化的亲疏在疆域内划分若干区域而进行的。中华文明初始之标识之一就是 “禹分天下为九州”，国家治理从中央王畿至边疆蛮荒之地，形成权力与文化的 “差序格局”。《尚书·虞夏书·禹贡》中记载，禹分天下为冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州和雍州，从而形成了国家的 “九州”治理空间。“天下九州”的划分，是国家政治权力对国土空间的首次物理切割， “在场” 性的治理空间———行政区划得以形成。然而，这种划分并非简单的物理切割，而是始终遵循着中央王权政治统一的价值逻辑。面对 “九州”治理规模，囿于治理能力，以王室所在地为中心，依据亲疏由近及远以及各地域的特色 “在场”性的不同再次划分 “功能区”，形成了权力与文化的 “差序格局”。“天子”之民、宗族礼法等尊卑等级文化成为治理 “九州”的 “脱域”性要素。比如 《周礼》中具体记载了以天子所在的京畿为中心，根据与京畿距离的远近和文化的亲疏，将自然地理空间划分为国畿、侯畿、甸畿、男畿、采畿、卫畿、蛮畿、夷畿、镇畿、蕃畿等区域，并在此基础上确立侯服、甸服、男服、采服、卫服、蛮服、夷服、镇服、藩服九个等级的 “服制”。“九州”是在国土空间内基于地域特征的划分，而 “九服”更多地反映文化层面的亲疏，治理空间中 “在场” 性要素和 “脱域”性要素以及彼此之间的互动得以生成和发展。到了中央集权的王朝时代，郡县制治理体制形成并逐渐完善，将国家治理中的中央—地方关系稳固下来， “集权的简约治理”便是王朝时代国家对 “在场”与 “脱域”整合的典型例证。

  进一步分析，在国家治理的空间体制中，物态空间的划分基于自然地理、气候物产、资源禀赋，自然更具客观属性。政治行政空间是政治行政权力基于统治管理需要而对自然地理的切割，形成了所谓国家疆域、行政区划。历史中的政治行政划分原则虽基于自然，但不限于自然。国家疆域是国家之间政治军事力量碰撞博弈的结果，国内行政区划则主要考虑管理的便利，中国历代划分行政区划的基本原则之一是山川形便、犬牙交错。前者根据地理单元，方便管辖；后者出于政治控制考虑，不能让某个地理单元与某个行政区划完全重叠，以免发生独立或叛乱。因此，厘清 “在场” 的特殊性、“脱域”的必要性以及两者的互动至关重要。“在场”性是局部的、特殊的，具有 “地方性知识”的特征与内涵：一个民族或一个地域在历史进程中形成区别于其他民族或地区的人文特质、社会关系，进而生成特定的地域特色，“具有明显的民族归属性、地缘性、整体性、实用性等特征”。在治理视角下，“在场”性要素能够发挥 “地方性知识”的 “不可替代、成本低廉以及区域有限范围内的适用合理性作用”，是地方治理、区域治理最直接的因素。相比而言，“脱域”性更注重整体性和共同性，体现国家空间内整体性、共同性价值，贯彻国家意志，维护国家统一。 “在场”性与 “脱域”性是辩证统一的关系， “在场”性源自 “脱域”性，比如 “边疆”是相对于 “国家”而言，有了 “国家”才有 “边疆”，“民族地区”则是相对于国内其他一般地区而言。 “脱域”性离不开 “在场”性因素，是 “在场”性因素在时间与空间维度的延伸。治理的视角下， “脱域性治理”并非排斥 “地域性治理”（在场性），也不是对 “在场”性的完全替代，“而是基于前者的基础上增加了流动、关系、变动等要素，关注流动是如何形成的”。“在场”性更多的体现自然属性；“脱域”性在自然属性基础上进行建构，具有建构性。有效的治理需要 “在场”性与 “脱域” 性之间的互动协调，限制和消解彼此的张力。既要尊重 “在场”的特殊性，又要培育和扩充 “脱域”的共同性，从而形成治理合力。

  习在2014年中央民族工作会议上对民族地区治理空间的特征有过精确概括：“民族地区是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特、边疆地区、贫困地区。集这么多的 ‘区’于一身，足以说明民族工作在党和国家工作全局中的重要地位。” 正是基于民族地区在国家治理中的特殊性，需要全面把握 “在场”与 “脱域”的特征，以推进民族地区差别化治理，探求各类治理要素的整合而提升治理效能。

  一般而言， “民族地区”是指新疆、西藏、内蒙古、广西、宁夏五大自治区和云南、贵州、青海三个多民族省，简称 “民族八省区”，其面积为546.6万平方千米，约占全国国土总面积的57%，其 “在场”性特征主要有：第一，边疆性。从区位上看，民族地区大多位于边疆地区，民族地区与边疆地区高度叠加。民族八省区中，内蒙古、新疆、西藏、云南、广西位于陆地边疆地区；2.2万千米的陆地边境线万千米在少数民族地区；沿边140个陆地边境县 （旗、市、市辖区）中有111个属于民族自治地方；边境地区总面积212万平方千米中民族自治地方占92%；边境地区总人口2300多万中少数民族人口占51%；在55个少数民族中有30多个与境外同一民族跨国界线相邻而居。第二，自然地理结构的复杂性。民族地区地质地貌结构特殊，高原、荒漠、冰川，大山林立，河流密布，可耕地资源紧缺。比如新疆166万平方千米的地域面积内，适合人类居住的面积只占7%左右；“世界屋脊”青藏高原集中了世界上绝大多数海拔7000米以上的高山；贵州是全国唯一没有平原的省份。同时，民族地区是国内主要江河的发源地，生态系统脆弱，自我恢复能力差，又是我国气象灾害和地质灾害的频发区。第三，文化的多元性与宗教的多样性。各少数民族丰富多彩的优秀文化是中华文化的有机组成部分，在中华民族 “多元一体”的格局中各民族文化彼此吸收，共同铸造了中华文化的强大生命力。习在中央政治局第三十九次集体学习时讲话强调：“中华优秀传统文化是中华文明的智慧结晶和精华所在，是中华民族的根和魂，是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的根基”。宗教信仰方面，民族地区民众有复杂的宗教信仰体系，除佛教、教、基督教、东正教、道教之外，还有很多地方性宗教，多元文化与多种宗教并存。第四，封闭传统性。自然地理与历史文化、宗教的叠加，形成了民族地区的封闭和传统性。这一特征不仅体现在民族地区与其他地区的对比之中，即使在民族地区内不同民族之间、不同宗教信仰之间，彼此间也有着较为明晰的边界。第五，资源富集性。民族地区拥有全国75%的草原面积、44%的森林面积、66%的水资源，同时民族地区是我国矿产资源、旅游资源的富集区。第六，民族地区既是社会经济欠发达地区，同时又是民族、宗教以及社会矛盾问题的敏感区域。中华人民共和国成立以来民族地区总体上维持了稳定发展的态势，但同时也伴随着一系列问题，这些要素相互交织、错综复杂，阻碍地区发展，威胁国家安全。

  民族地区“是一个地理空间的存在和人类活动的自然载体，而不是一个孤立的时空单元，更是和四周地区存在着物质关系和社会关系的空间”。在物理空间上，民族地区是我国国土内的地域单元；在政治行政空间上，民族地区政府隶属中央政府，是地方与中央的关系；在治理空间上，民族地区治理是国家治理的有机组成部分。国家疆域内的各民族群体是中华民族大家庭的一员，各民族成员是中华人民共和国公民，各民族文化共同构成中华文化，各民族历史共同构成中华民族史，各民族在中华民族共同体内守望相助、手足情深、休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共。民族地区 “脱域”属性具有以下特征：第一，政治的统一性。民族区域自治是国家为尊重各少数民族在历史发展过程中客观存在的差异性而进行建构的区域，是党领导下的地方性自治，属于部分与整体、地方与中央的关系。“我们辽阔的疆域是各民族共同开拓的，我们悠久的历史是各民族共同书写的，我们灿烂的文化是各民族共同创造的，我们伟大的精神是各民族共同培育的”，“一部中国史，就是一部各民族交融汇聚成多元一体中华民族的历史，就是各民族共同缔造、发展、巩固统一的伟大祖国的历史”。第二，治理的关联性。民族地区的治理本质上属于地方性的治理，民族地区政治、经济、社会、文化、生态、安全与国家全面现代化的建设紧密关联。“没有民族地区的全面小康和现代化，就没有全国的全面小康和现代化。”尤其边疆民族地区与国家整体的关联度更高，地区社会治理的 “外部性”效应更加凸显，形成 “牵一发而动全身”之势。第三，时空的动态性。民族地区是一个建构性概念，具有 “自觉”性，然而作为 “自在”的民族地区随着时间的流逝不断改变其特征、意义以及使命。在历时性维度之下，族裔关系从 “蛮夷”“九服”之序到 “五方之民”再到“天下臣民”，最后到现代民族国家的公民，在互通、互融中形成了 “你中有我，我中有你”的多元一体格局；在共时性维度之下，民族地区除了具有“拱卫王畿”等职能，也是各民族相互交流融合、农耕文明与游牧文明交流的前沿。在我国 “一带一路”倡议中，民族地区成为国家外向型战略实施的前沿，“中心—边缘”的战略功能地位不断动态演绎。

  整体来看，民族地区的治理是一种地方治理，具有一般地方治理的特征。但其自然地理、社会结构、人文环境、政治制度等方面的复杂性、特殊性，加之与边疆地区的高度结合，各种矛盾问题和潜在风险相互交织、彼此转化，在一定程度上形成矛盾问题的 “综合体”。

  当代治理理论及治理实践告诉我们，无论地方治理还是国家治理，治理场域内诸要素的自然禀赋与结构特质在很大程度上决定着治理行动的成本及效率。从自然环境、地理区位、行政区划、社会结构等角度看，一方面，生态环境的脆弱性、地理区位的边疆性、行政区划的广域性、社会结构的复杂性共同构成民族地区公共治理的特殊性；另一方面，场域的边疆性等赋予民族地区治理具有增进民族个体对国家共同体认同的意义。民族地区的治理既有区域性，诸多要素相互交织、碎片化且非均等分布于民族地区公共治理的方方面面，形成治理规模庞大、内容复杂的场域特性。

  具体来看，首先，行政区划中的民族地区大多处于高原、沙漠、冰川、雪山的自然环境之中，与边疆地区高度叠加且地广人稀，治理成本高昂。如我国民族八省区面积约占全国国土面积57％，而人口仅占全国总人口14.3％。其次，在社会结构特征方面，民族性与宗教性紧密结合。民族地区多元性、异质性的社会结构和社会文化，对治理主体的能力和治理的技术手段提出了更高要求。

  在我国广袤的国土空间中，与其他地区相比，民族地区的自然地理、社会结构和人文特质决定了治理的特殊性。一方面，民族地区与边疆地区、生态脆弱区、自然灾害频发区高度叠加，在现代化背景下，区域地理生态对当地社会经济发展中的制约性依然是主导；另一方面，民族地区多元、异质的社会结构中，社会矛盾突出，特别是边疆民族地区，在涉边、涉外等因素共生作用下，境外渗透、宗教极端、、分裂势力时刻威胁着地区公共安全甚至国家安全，美国等西方国家肆意炒作所谓的 “民族问题”并以此成为遏制中国的主要抓手。作为区域性治理的民族地区公共治理面临的挑战主要体现在区域社会经济发展和边疆安全等方面。

  区域社会经济发展方面：首先，民族地区大多位于陆地边疆地区，在历史传统惯性作用下，边疆民族地区社会经济发展基础差、底子薄。在历史演进过程中，边疆长期以来是拱卫中央王朝京畿安全的战略之地，与核心区域相比，边疆地区社会经济发展在王朝战略规划中处于边缘地位，边疆地区主要 “为蛮夷所控制、经济显然落后于核心地区的僻远之地，通常被认为是边疆乃至徼外”，“守中治边”与“守在四夷”不仅是王朝治边思想的核心，同时也成为王朝制定各项边疆治策理论的基础，因此历史中的边疆民族地区加裹着经济发展地位的边缘性与文化扩散的封闭性，缺乏社会经济发展必要的要素和环境。中华人民共和国成立以来国家重视民族地区的发展，但由于各种因素的制约，民族地区社会经济发展依然落后于其他省区。其次，生态的脆弱性与发展需求之间形成 “发展悖论”。民族地区社会经济发展的主要悖论是：一方面，“受到区域现代化建设剧烈的外部压力与被动刺激后，民族地区被激发的类比性需求，在快速发展的增长中心主义与现代化意识形态主导下，形塑了其专注于经济财富的发展导向”，国家宏观发展环境导向和主观治理绩效需求不断驱动民族地区社会经济发展愿望；另一方面，自身因自然生态环境的脆弱、承载力不足而大多处于禁止和限制开发区域。比如青海省其省域面积内近90%位于禁止和限制开发区域，西藏约70%面积位于禁止和限制开发区域；除国家禁止和限制开发外，新疆、内蒙古、宁夏等沙漠、戈壁地区，自然环境恶劣，不同种类的产业发展条件有限。另外，随着改革开放和市场化的不断深入，边疆民族地区在国家发展战略中的地位日益凸显，“边缘”变为 “前沿”，各类资源要素不断输入，但民族地区社会经济发展的不平衡、不充分依然明显，经济发展和社会治理在一定程度上呈现 “熵增墒弱”和 “低水平循环”。

  边疆安全方面：边疆民族地区是国家安全建构过程中的重点区域。民族分裂、宗教极端、暴力恐怖势力等相互交织，“日渐凸显的疆域安全问题，又导致了国家面临的疆域安全风险陡增，以及国家疆域的安全形势趋紧”。边疆民族地区的公共安全交织着传统与非传统性安全，来自外源性与内源性风险因素彼此耦合与衍生。随着中国的综合国力不断提升，逐步走向国际舞台的中心，冲击原有个别大国主导的国际格局和利益格局，在国家和平崛起过程中边疆民族地区族际关系成为西方遏制中国的主要抓手。在内源性因素方面，中华人民共和国成立以来，我国不断强化民族平等、民族团结及各民族共同繁荣发展的民族政策，但“”、“”势力等暗潮涌动，并与境外势力勾结，通过制造暴力恐怖事件破坏民族地区社会稳定与经济发展，威胁我国领土和主权完整。因此在边疆民族地区特殊的地理区位、自然条件、经济社会环境、民族宗教、境外影响等因素影响下，一般公共安全问题与边疆、民族、宗教等特殊问题交织叠加，构成了边疆民族地区公共安全的显著特征。

  2021年3月，习在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时提出民族地区“坚定不移走高质量发展之路，坚定不移增进民生福祉”的论断。民族地区高质量发展，既是增进地区各民族民生福祉的基本要求，也是我国全面建成社会主义现代化国家和实现党的第二个百年奋斗目标的内在要求。在国家治理现代化背景下，民族地区公共治理效能的提升是实现民族地区高质量发展的基本前提。因此，民族地区首先需要理顺 “在场”性与 “脱域”性治理要素以及彼此间的关系，在此基础上充分调动 “脱域”性资源，化解 “在场”性与 “脱域”性彼此间的张力，实现治理要素间的接洽与整合。

  治理“是指在既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要”，其根本目的是“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。信息双向流动、参与主体的多元性是现代公共治理的基本特征。总体看来，相对于传统的行政管理，治理空间内的区域、场域之间边界相对模糊，高效的治理需要突破既有的边界限制，打破狭隘的行政区划界限，并超越单一的政府主体，实现政府、企业、非政府组织和公民社会的区域、场域内诸要素网络化互动协作与整合。这个认知告诉我们，治理行动本身就具有空间性。结合空间维度，民族地区的治理空间内分布着政治、经济、社会、文化、生态等基本空间领域单元，同时民族地区与边疆空间高度叠加，在其治理空间中存在边疆治理的空间领域。因此，厘清民族地区“在场”性要素和“脱域”性要素以及彼此间关系，推进双方要素的接洽，成为民族地区提升治理效能的基本前提。

  在政治（行政）空间领域中，民族区域自治权以及少数民族合法权益保障成为主要的“在场” 性治理要素；坚持党对民族地区、民族事业的领导，进一步完善和发展民族区域自治的政治制度、确保中央政令畅通、理顺民族地区“中央—地方”权力分配体系等成为 “脱域”性治理要素。在经济空间领域中，民族地区的矿产资源、特色农产品加工业、民族特色手工业、民族医药以及特色旅游业等成为 “在场”性治理要素；国家差别化区域支持政策、对口支援政策、“西部大开发”战略、“一带一路”倡议的实施等成为“脱域”性要素。需要不断推进民族地区要素资源的市场化配置，融入“两个循环”和国家发展大局之中。“在场”性既要有服务“脱域”性的大局意识，又要在参与过程中实现自身要素的转化，以此成为地区经济发展的内在动力。在社会空间领域中，分散在民族地区的各类传统文化组织、宗族组织等社会组织资源，虽然具有封闭、传统性，但社会的组织化程度较高，成为重要的“在场”性治理要素；国家促进各民族广泛交流交往交融的各项政策、“互嵌式”社会结构和社区环境、民族地区城市群建设、乡村振兴战略，以及宗教的社会化、法制化建设等成为 “脱域”性治理要素。“在场”性与 “脱域”性彼此之间虽然在社会领域中存在一定程度的张力，但应以共同性为主导，剔除落后的、影响民族进步的因素，将传统组织转化为现代多元治理的主体之一。在文化空间领域中，各民族饮食服饰、风俗习俗、音乐舞蹈艺术以及建筑风格等成为重要的 “在场”性治理要素；而中华民族共有精神家园的构筑、对中华博大文化的认同、社会主义核心价值观以及国家通用语言的普及和统编教材教学等共同性要素构成 “脱域”性治理要素。各民族优秀文化都是中华文化的组成部分，民族文化和中华文化是部分与整体的关系，这一基本关系是双方要素关系接洽的基本原则。因此，在文化空间领域中，既要尊重和包容民族文化 “在场”的差异性，更要通过 “脱域”性因素的培育，强化对中华文化的认同，增进共同的现代文明思想观念、精神情趣和生活方式。在生态空间领域中，民族地区有丰富的绿水青山、冰天雪地等“在场”性自然生态资源；而民族地区生态屏障体系建设、自然保护区建设及在国家层面推动的多元化生态补偿机制、新能源产业支持政策等是 “脱域”性治理要素。比如我国在应对气候变化行动中，民族地区的“在场”性成为助力国家碳排放达峰、中和的中坚力量。在边疆空间内，公共事务涉及民族、宗教，同时也涉及国际外交因素，具有敏感性和复杂性特点，“边”的属性要素是主要的“在场”要素，通商口岸和边民互市建设、国际区域一体化建设，国家兴边、稳边、固边、安边等方面政策支持以及维护边疆安全的体制机制建设成为重要的“脱域”性要素。

  与一般地区相比，封闭性、传统性是民族地区的显著特征。在当前国家全面推进现代化建设中，高效便捷的交通、通信等基础设施进一步加快了要素的流动性，时空压缩并“虚化”，“脱域” 性对区域社会经济发展发挥的作用更加突出，现代性进程加快。然而长期以来，民族地区的历史传统与自然地理制约着“脱域”性的培育与生成。因此，需要进一步在国家“集中力量办大事”的制度优势下，不断推进民族地区基础设施建设。“基础设施是经济社会发展的基础和必备条件，是实现地区经济效益、社会效益、环境效益的重要支撑和有效途径。”在国家区域差别化支持政策以及“一带一路”配套政策支持下，要完善民族地区水电路网等基础性公共设施，消除地理区位的封闭性和现代网络信息中的“数字鸿沟”，在基础设施建设和保障性公共服务方面补齐“短板”。同时，需要进一步突破区域“在场”性的地理因素束缚，利用本地区特色资源，挖掘清洁能源潜力，建立起公共基础设施的支撑体系。另外，在文化教育、医疗卫生、城乡社会保障等公共服务方面，结合中央、地方纵横转移支付体系，优先确保基本公共服务的供给。

  首先，民族地区业已成为新时期我国国家战略实施的核心区，在国家“西部开发”“兴边富边”战略和“一带一路”倡议中，（边疆）民族地区处于前沿与核心的时空位置，如内蒙古“两个屏障”“两个基地”和“一个桥头堡”战略定位、广西地区面向东盟开放合作的高地、西藏面向南亚开放的前沿通道、新疆丝绸之路经济带的核心区、宁夏内陆开放型经济试验区。其次，稳步推进北部湾城市群、呼包鄂榆城市群、宁夏沿黄城市群以及天山北坡城市群等国家规划中的城市群建设，统筹区域城乡均衡发展，提高民族地区城镇化率。最后，在中华民族伟大复兴和全面建设社会主义现代化国家的第二个百年奋斗进程中，“共同性”成为体现民族地区“脱域”治理的根本性特征，也是推进民族地区社会经济发展和民族工作的基本遵循方针。因此，新时期民族地区治理应在发展理念、产业布局、政策实施等方面与国家宏观战略相契合，地方政府治理体系和治理能力与国家治理体系和治理能力的现代化要求相吻合，在“大政治”“大格局”思维下推进民族地区的高质量发展。

  当前我国民族地区治理面临的一个难点在于：一方面需要去传统性、封闭性，推进现代性；另一方面又要防范和化解现代化过程中分散在各领域中的诸多风险隐患，而且这种风险既有地区本身现代化过程中的风险，又有因其特殊性而更多地承载着国家整体在现代化过程中的风险，因此具有风险的叠加性特征。在民族领域风险隐患化解方面，首先，以有利于国家统一、有利于增强中华民族凝聚力、有利于各民族共同繁荣发展的“三个有利于”作为推进民族工作的着力点，准确把握新时代民族工作的历史方位、重要任务、工作主线。其次，正确处理“民族”与“地区”的关系，不能把“民族”固化在“地区”之上，也不能将地区内的一般公共问题“民族”化，以共同性、整体性、动态性的时空观分析问题、解决问题。再次，严厉打击涉民族、宗教领域中的分裂势力和极端势力，加快宗教活动的法制化建设。依法管理宗教事务，防范境外敌对势力借民族、宗教问题从事颠覆渗透活动，利用现代科学技术手段建立科学、高效、灵敏的预警机制，将涉民族、宗教因素的矛盾化解于基层和萌芽状态。最后，强化中华民族共同体意识，构筑中华民族共有精神家园。习在中央民族工作会议上强调：“要正确把握共同性与差异性之间的关系，增进共同性、尊重和包容差异性是民族工作的重要原则”，其同性是主导、方向、前提和根本，差异性不能削弱和危害共同性。因此，在传承和发展民族地区语言文字、民俗文化等“在场”性元素的同时，将中华文化特征、中华民族精神、中国国家形象表达体系以及国家通用语言文字、国家统编教材推广普及等元素融入各族民众的日常生活和教育体系之中。

  民族地区发展历史表明，经济社会的发展未必会自然地增强民众对国家、民族共同体的认同感，但没有发展作支撑，改善民生、凝聚人心将缺乏基础保障。因此，需要不断推进民族地区“在场”性因素与“脱域”性因素的整合，消解彼此张力，形成治理合力，提升治理效能，才能更好地实现民族地区高质量发展与铸牢中华民族共同体意识的内在统一。